农业农村部管理干部学院农业法律研究中心主任 杨东霞

    行政执法是法律实施的关键环节，是实现政府职能、保障相对人权利、建设法治政府的重要内容。改革开放40年，随着依法行政的全面推进，我国的农业管理逐渐向“执法型”“法治型”转变，政府管理逐渐由直接管理为主向间接管理转变，农业行政执法成为转变政府职能、推进依法行政的重要组成部分，并得到不断强化。

    农业行政执法体系不断发展完善

    改革开放以来，经过不懈努力，我国农业执法体系已经基本建成。执法体系从无到有；农业生产从完全通过政策调整到法律成为调整手段之一；农业管理方式从粗糙的“命令式”行政管理走向重视“程序性”“参与性”的执法；执法程序从不公开、不透明走向公开透明；执法机构从臃肿、人浮于事走向精简、注重效能；执法从运动式的执法走向注重常规与专项行动结合的执法；执法形式从单一式发展为综合式。

    执法领域不断拓宽。农业行政执法领域由最初的种子、农药、肥料等农资监管领域逐步延伸到农产品质量安全、农业知识产权保护、农业资源环境保护等领域，基本实现农业农村各行各业行政执法的全覆盖。

    执法主体实现法定化。改革开放初期，农业法律法规的内容大多是宣言性的、指导性的，农业执法主体并不明确。随后，法律规定不断明确化、具体化。2002年修改的《农业法》，确立农业综合执法的法律地位，综合执法逐渐成为“依法治农”的主要手段。目前全国县级农业综合执法覆盖率达到99%，初步形成上下贯通、运行有效的农业综合执法体系。

    执法职能逐步扩大。原农业部从1999年开始开展以相对集中行政处罚权为内容的农业综合执法试点工作，行政处罚权得以整合。除行政处罚权之外，农业行政执法还承担监督检查、涉农民事纠纷调处、检验检测等职能。2011年以来，农业综合执法队伍成为农资打假和农产品质量安全监管的主力军。2016年新《种子法》明确农业综合执法机构的执法主体地位，并赋予农林执法主体行政强制权。

    执法行为实现规范化。行政执法与行政相对人关系最为密切，最经常、最广泛地涉及相对人权益，也最易于侵害相对人权益，因而这类行为的实施直接影响到人民对政府的评价和对政府的信任。1996年制定的《行政处罚法》，首次在立法中明确规定相对人的通知权、陈述意见权和申辩权等程序权利，并首次引进听证制度。为加强农业执法规范化建设、切实保障行政相对人的权益，自1999年开展农业综合执法试点工作以来，原农业部出台一系列规范性文件，如《农业行政处罚程序规定》《农业行政执法证件管理办法》《农业行政执法文书制作规范》，以指导农业执法行为，规范执法程序、执法文书写作，加强农业执法规范化建设，这些制度对于执法管理起到重要推进作用。原农业部还颁布《农业部行政执法依据目录》和《农业部行政执法职权事项目录》，确保农业行政处罚公开透明。在实施农业处罚行为时，执法部门严格按照《行政处罚法》的有关规定，听取相对人的意见和申辩，并及时受理相对人提出的行政处罚听证申请和行政复议申请，确保农业行政处罚程序和结果的公开、透明、合法。

    在保障农业农村发展中发挥重要作用

    农业行政执法为我国农业农村经济健康持续稳定发展提供了有力支持和保障。

    农业行政执法监管是建设法治政府的重要组成部分。加强农业行政执法体系建设，增强农业行政执法能力，促进了政府职能转变。

    保障农业法律的有效实施。“法者，国家所以布大信于天下。”法律具有稳定性、可信赖性，能为人们的行为提供合理预期。国家将行之有效的富农惠农支农政策上升为法律，为农业持续、健康、协调发展提供基础性制度支持。“天下之法不难于立法，而难于法之必行。”立法是执法的前提，没有立法，则无法可依，而行政执法是保障法律实施的重要机制，农业行政执法将立法确立的规范适用于实际生活之中，实现农业法律规范的约束性和强制性，使法律规范得到遵守和执行。因此，农业执法成为保障法律得以有效实施的主要途径，发挥法律对农业农村改革的引领和推动作用，实现依法治农。

    维护公平竞争的市场秩序。当前我国已经进入“四化同步”发展和全面建成小康社会的关键时期，对农产品的刚性需求越来越强，对农产品质量安全的要求越来越高。农业投入品、农产品、农业资源环境等都是关系群众切身利益的重点领域，农业农村部针对假冒伪劣、药品残留、非法添加、违禁使用、私屠滥宰、破坏资源等突出问题，开展一系列重大执法行动。各地农业部门加大巡查检查和监督抽查力度，实行严格监管、严厉处罚，依法查处一批大案要案。据统计，仅2017年，各级农业综合执法机构共查办违法案件3万多件，调处涉农纠纷1.3万多起，挽回经济损失近10亿元。通过加强农业执法，有效处罚违法行为，规范市场秩序，构建健康、安全、有序、活跃的农业生产经营环境，形成“打劣扶优”的社会氛围，为现代农业发展保驾护航。

    进一步深化行政执法体制改革

    党的十八大以来，为加快转变政府职能，管住管好政府该管的事，坚持放与管齐头并进，加大违法行为查处力度，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题，优化营商环境，发挥市场在资源配置中的决定作用。党的十八届三中全会将深化行政执法体制改革确定为全面深化改革的一项重要任务，要求整合行政执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。党的十八届四中全会从全面推进依法治国、加快建设法治政府的高度，再次强调要深化行政执法体制改革，推进综合执法，大幅减少市县两级执法队伍种类，并重点在食品药品安全、农林水利等领域内推行综合执法。党的十九届三中全会又进一步强调，深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题；一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支执法队伍；减少执法层级，推动执法重心下沉。

    推进农业综合执法，除体制机制的改革，还需要法学理论和法律制度的不断完善。当前，行政执法中很多方面借鉴刑法理论或民事诉讼程序的规定，但从本质上讲，行政违法行为与刑事犯罪有很大不同，比如涉及多个违法行为时，处罚能否适用择一重处？减轻处罚时，不同的处罚种类如何适用？还有，送达在制度上基本参照司法送达方式，实际操作层面也仿照司法送达进行，但是，与司法文书送达相比较，行政文书送达更为复杂。行政执法证据制度不够完善，缺乏完整的证据规则的规定。现有的听证范围较窄，而应当适用的却没有纳入其中，如，2016年新《种子法》第77条规定四种可以吊销种子生产经营许可证的行为，并对吊销种子生产经营许可证的单位，实行从业禁止限制，但没有给予其相应的听证权。再如，受立法“宜粗不宜细”政策的影响，执法裁量权的行使缺乏明确的规则指引，执法权行使的条件往往不明确、不具体，等等。《行政处罚法》制定时，我国关于行政程序法的理论研究刚刚起步，随着社会的发展及法治进程的推进，一些规定已不适用当前实践。因此，应尽快修订《行政处罚法》，进一步完善农业法律法规，加强可操作性。切实推进农业综合执法，推进政府职能转变，建设法治政府。